Crise : le veto du président malawien Peter Mutharika révèle une législature prête à outrepasser l'autorité judiciaire afin de conserver le contrôle de milliards de kwacha malawiens dans les fonds publics de développement. Photo de : State House Malawi
Le 6 janvier, le président Peter Mutharika a opposé son veto à un projet de loi adopté par le parlement du Malawi qui aurait modifié l'équilibre constitutionnel des pouvoirs du pays.
Sa décision a mis fin à une tentative des législateurs de consolider leur contrôle direct sur le Fonds de développement des circonscriptions (CDF), malgré une décision de la Haute Cour déclarant cette autorité inconstitutionnelle, ainsi que des preuves croissantes selon lesquelles le fonds a été systématiquement abusé.
Le veto a révélé une crise constitutionnelle plus profonde : un corps législatif prêt à outrepasser l’autorité judiciaire afin de conserver le contrôle de milliards de kwachas malawites alloués aux fonds publics de développement, alors même que les audits et les enquêtes continuent de documenter des abus généralisés.
Au centre du différend se trouve le projet de loi constitutionnel (amendement) n° 2 de 2025, adopté par le Parlement le 8 décembre, qui visait à légaliser la participation des députés au processus décisionnel des conseils locaux et leur gestion directe du CDF, pouvoirs que la Haute Cour du Malawi avait invalidés huit mois plus tôt.
Le 26 mai de l'année dernière, un panel de trois juges du tribunal, dont les juges Mzonde Mvula, Howard Pemba et Eddah Ngwira, a statué que permettre aux législateurs de voter lors des réunions du conseil et de gérer les projets du CDF violait le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs.
Dans leur jugement, les juges ont conclu que « le rôle des députés dans la gestion du CDF sur la base des lignes directrices compromet leur fonction de contrôle ».
Le raisonnement était simple. Les législateurs ne peuvent pas superviser les dépenses publiques et les exécuter sans créer un conflit d’intérêts. Un tel arrangement, a jugé le tribunal, porte atteinte à la fonction démocratique fondamentale du parlement, qui est de demander des comptes à l'exécutif.
En novembre, le gouvernement avait retiré son appel contre la décision, donnant l'impression que la question juridique était réglée.
La décision du Parlement de procéder à un amendement constitutionnel a néanmoins soulevé une question fondamentale : pourquoi les législateurs étaient-ils prêts à outrepasser le pouvoir judiciaire pour préserver le contrôle du fonds ?
La réponse réside dans ce que les enquêtes ont révélé sur la manière dont le CDF fonctionne dans la pratique. En novembre, le programme Malawi Anti-Corruption Civil Society Support (MACCSS) a publié les résultats du suivi des projets CDF dans trois districts ; Nsanje, Dowa et Mzimba qui ont documenté des échecs systémiques en matière de passation des marchés, de mise en œuvre et de responsabilisation.
Sur les 28 projets examinés, plus de 70 % ne répondaient pas aux normes de conformité de base. Les enquêteurs ont identifié plus de 150 millions de kwachas malawites (environ 86 400 dollars) de dépenses douteuses, notamment des fonds liés à des projets abandonnés, des doubles paiements et des développements qui n'existaient que sur le papier.
Dans le district de Dowa, le MACCSS a signalé qu'un terrain d'une valeur de 22 millions de MWK (environ 12 700 dollars) avait été acheté pour un stade sportif proposé qui ne figurait pas dans le plan de développement officiel du district.
Selon l'enquête, seuls 16 millions de MWK (environ 9 200 dollars) ont été versés au vendeur, les 6 millions de MWK restants (environ 3 500 dollars) n'ayant pas été retrouvés. Les comités locaux de développement ont déclaré aux enquêteurs qu'ils n'étaient pas au courant de la transaction.
Le MACCSS a cité des allégations selon lesquelles les terres auraient ensuite été louées à des fins agricoles à des fins privées, ce qui constituerait une violation potentielle des règles d'approvisionnement et d'éthique.
Des programmes de bourses destinés à soutenir les étudiants vulnérables ont également été impliqués. Les enquêteurs ont découvert que les formulaires de candidature étaient vendus jusqu'à 60 000 MWK (35 dollars), tandis que les écoles devaient plus de 60 millions de MWK (34 600 dollars) de frais impayés. Plusieurs étudiants inscrits comme bénéficiaires étaient introuvables sur les registres scolaires et, dans un cas documenté, des frais de scolarité ont été payés pour un élève qui avait déjà abandonné ses études.
Dans le district de Mzimba, les 13 projets CDF suivis par le MACCSS se sont révélés non conformes. Une maison d'enseignant d'un budget de 23 millions de MWK (13 250 dollars) avait consommé 19 millions de MWK (10 940 dollars) mais est restée au niveau de base, sans certificat d'achèvement ni rapports d'avancement.
Dans les circonscriptions du Sud-Est et du Sud-Ouest de Mzimba, 16,5 millions de MWK (9 500 dollars) alloués à des bourses pour 65 étudiants ont été décaissés, mais les enquêteurs ont indiqué qu'aucun des bénéficiaires prévus n'a reçu de soutien.
Depuis que le CDF a été introduit en 2006, allouant initialement 1 million de MWK (environ 576 dollars) par circonscription, les inquiétudes concernant une utilisation abusive ont suivi son expansion rapide.
Entre 2006 et 2008, le vérificateur général du Malawi a déclaré que 107 millions de kina (61 600 dollars) avaient été dépensés sans l'approbation des comités internes de passation des marchés. Au cours de l’exercice 2022-2023, le National Audit Office a découvert 5,9 milliards de kin (3,4 millions de dollars) portés disparus dans les conseils locaux. À la mi-2025, 15 des 23 conseils du Malawi avaient reçu pour instruction de rembourser les ressources CDF mal utilisées.
Dans ce contexte, les organisations de la société civile ont averti à plusieurs reprises que permettre aux parlementaires de gérer les fonds de développement érode la responsabilité.
Administrer l’allocation actuelle de 5 milliards de kwanzas (2,9 millions de dollars) du CDF sans règles strictes pourrait « provoquer le chaos », a averti Willy Kambwandira, directeur exécutif du Centre pour la transparence et la responsabilité sociale.
Michael Kaiyatsa, du Centre pour les droits de l'homme et la réhabilitation, a ajouté que sans mécanismes de contrôle clairs et sans capacité technique au niveau local, une mauvaise gestion était inévitable.
L’enjeu n’est pas seulement administratif, mais aussi politique. Le contrôle du CDF est de plus en plus devenu une source de clientélisme. Alors que les allocations sont passées de 1 million de kina en 2006 à 220 millions de kwacha par circonscription au cours de l'exercice en cours, avec des propositions visant à les augmenter à 500 millions de kwacha, la valeur politique du fonds a également augmenté.
« Lorsque les députés contrôlent les fonds dans leurs circonscriptions, les électeurs les jugent non pas sur la législation ou le contrôle, mais sur la quantité d'argent qu'ils distribuent localement », a déclaré une dirigeante d'un groupe de femmes à Mzimba.
« Le CDF était destiné au développement, mais il est devenu le fonds de campagne d'un député. »
Cette dynamique n’est pas propre au Malawi. Des recherches menées au Kenya, en Ouganda et en Tanzanie montrent que les fonds de circonscription renforcent souvent le clientélisme, l'échange de ressources publiques contre la loyauté politique, tout en affaiblissant le contrôle parlementaire.
L’International Budget Partnership a décrit ces fonds comme un « marché faustien », arguant que les législateurs échangent l’intégrité institutionnelle à long terme contre un gain politique à court terme.
L’Association parlementaire du Commonwealth a également averti que les CDF brouillent la responsabilité et faussent la démocratie représentative.
Pour les donateurs internationaux, notamment la Banque mondiale, l’Union européenne et les partenaires bilatéraux, les risques en matière de gouvernance sont importants. Une analyse récente de MalawiACE, un organisme de surveillance de la gouvernance locale, a noté que l’aide au développement transitait depuis longtemps par des systèmes vulnérables à l’accaparement des élites.
L’expansion des CDF, souvent gérés en dehors des cadres standards de passation des marchés et d’audit, a aggravé ces vulnérabilités au lieu de les résoudre.
L’opinion publique au Malawi a également changé. Une enquête du baromètre Afro menée en mai dernier a révélé qu'une nette majorité des personnes interrogées préféraient les comités de développement des circonscriptions plutôt que les députés pour gérer le fonds.
Malgré cela, les partisans de l'amendement constitutionnel ont fait valoir que le Parlement, en tant qu'organe législatif suprême, avait le pouvoir de légiférer même après une décision de justice défavorable. Les critiques rétorquent qu’un tel raisonnement méconnaît la constitution elle-même.
La séparation des pouvoirs n'est pas un obstacle procédural, mais une garantie destinée à empêcher la concentration et les abus de l'autorité publique. Le veto de Mutharika reflétait cette préoccupation. En refusant son accord, il a demandé aux ministres de la Justice et des Finances d'élaborer des directives complètes de gestion du CDF avant que des modifications constitutionnelles puissent être reconsidérées.
La position de l'administration était que « le développement ne doit pas se faire au détriment de la responsabilité », a déclaré la secrétaire de presse de Mutharika, Cathy Maulidi, ajoutant que les ressources du CDF nécessitaient une surveillance rigoureuse pour garantir l'optimisation des ressources.
Les groupes de la société civile proposent depuis longtemps des réformes qui s'aligneraient sur la décision de la Cour : comités de gestion de projet obligatoires au niveau communautaire, divulgation publique de toutes les allocations et contrats et systèmes de suivi numérique pour réduire les possibilités de détournement de fonds.
Ce qui a marqué ce moment inhabituel dans l'histoire politique du Malawi, c'est que l'exécutif a agi pour restreindre le Parlement.
Alors que la présidence a souvent été critiquée pour sa domination du pouvoir législatif, dans ce cas-ci, les rôles ont été inversés, soulignant à quel point le contrôle parlementaire sur le CDF est devenu profondément ancré.
Le veto ne résout cependant pas grand-chose.
Le Parlement pourrait tenter de réintroduire le projet de loi avec des garanties. La décision du tribunal pourrait faire l’objet d’une nouvelle contestation judiciaire. Les donateurs et les organisations de la société civile vont probablement intensifier leurs pressions en faveur de réformes.
Pendant ce temps, les communautés continuent d'attendre les développements promis : un poste de santé à moitié terminé à Nsanje ; un enseignant dormant dans un logement emprunté alors qu'un projet de logement à Mzimba reste au point mort ; les étudiants ont été renvoyés chez eux parce que les fonds de bourses ne sont jamais arrivés.
Près de deux décennies après sa création, le Fonds de développement des circonscriptions reste tiraillé entre son objectif et sa réalité politique.
Tant que les législateurs du Malawi n'accepteront pas que la responsabilité et le développement ne sont pas des objectifs concurrents, mais interdépendants, il est peu probable que le conflit constitutionnel autour du CDF prenne fin.
Le veto du président Mutharika a fait gagner du temps, mais il reste à voir si cela conduira à des réformes significatives ou s'il retardera simplement une nouvelle confrontation entre le parlement et les tribunaux.
