Depuis l’accord décisif de la COP27, les pays développés et en développement sont restés en désaccord sur des détails clés.
Les groupes de la société civile à la COP27 exigent des mesures concernant les pertes et dommages. Crédit : Oliver Kornblihtt / Mídia NINJA.
Lors des pourparlers sur le climat de la COP27 de l’année dernière, les gouvernements ont convenu de mettre en place de nouveaux « accords de financement » ainsi qu’un fonds dédié aux pertes et dommages. Après de nombreux « talk shops » ratés sur la question depuis 2018, il s’agissait d’une percée significative. Pour mettre au point les détails des nouvelles modalités de financement et du nouveau fonds, les parties ont mis en place un comité de transition doté d’un mandat strict pour faire rapport à la COP28 à la fin de cette année.
Ce groupe s’est réuni le plus fin mai. Les pertes et les dommages ont également été discutés plus tôt en juin lors des pourparlers sur le climat de Bonn, la dernière chance pour les négociateurs de se rencontrer avant la COP28. Ces réunions n’ont pas abouti à des décisions fermes sur les pertes et dommages, mais les parties sont au moins arrivées au point de mettre des options détaillées sur la table.
C’est plus loin que les négociations n’ont jamais progressé auparavant, mais des questions clés restent non résolues. Voici les principaux.
Où siègera le Fonds des pertes et dommages ?
La plupart des pays en développement souhaitent que le Fonds pour les pertes et dommages soit une entité entièrement nouvelle établie dans le cadre des mécanismes financiers de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Ils espèrent que cela signifiera qu’il sera moins susceptible d’être encombré par les défis institutionnels, juridiques et procéduraux qui ont tourmenté d’autres fonds existants, tels que le Fonds vert pour le climat (GCF), sous lesquels il pourrait autrement siéger.
La création du Fonds pour les pertes et dommages de cette manière – sous la gouvernance de la COP, de la CCNUCC et de l’Accord de Paris de 2015 – garantirait qu’il soit lié par certains des principes chers aux pays en développement, tels que l’équité et les responsabilités communes mais différenciées. Cela donnerait également aux pays en développement une base plus solide pour affirmer que seuls les pays développés sont tenus de lui fournir des fonds. L’article 9 de l’Accord de Paris stipule que les pays développés doivent fournir des ressources financières pour aider les pays en développement, bien que la portée de ces obligations soit actuellement âprement débattue.
Les pays développés, cependant, ont tendance à préférer que le nouveau fonds soit hébergé dans une entité existante dans le cadre de la CCNUCC, telle que le GCF. Ils disent que cela évitera une fragmentation supplémentaire du paysage du financement climatique et évitera les retards qui résulteraient de la création d’un nouveau fonds.
Quels types de fonds et dans quel but ?
Les pays en développement conviennent que le financement des pertes et dommages doit être « nouveau, supplémentaire, prévisible et adéquat » ainsi que « fondé sur des subventions ». Ils sont également alignés sur la demande que toutes les formes de pertes et de dommages – et l’éventail complet des pertes économiques et non économiques – soient couvertes. Ils soutiennent que le financement doit être simple, gouverné de manière transparente et axé sur la demande, et conviennent que les pays en développement doivent pouvoir accéder directement au financement et avoir la maîtrise de la manière dont les fonds sont dépensés.
En revanche, les États-Unis ont suggéré que le financement des pertes et dommages soit plus ciblé et ne finance que les événements à évolution lente. La Nouvelle-Zélande a également fait valoir que le financement ne couvrait que les événements à évolution lente et a ajouté qu’il ne devrait concerner que les pertes et dommages non économiques (par exemple, la perte de ressources patrimoniales).
Ce désaccord porte sur la question plus large de savoir comment assurer la complémentarité et la coordination entre le nouveau fonds et les sources existantes de financement des catastrophes et de l’aide humanitaire. Il y a une volonté de créer une mosaïque de mesures, en acceptant que certaines ne servent qu’à des fins limitées (en ne finançant, par exemple, que certains types de pertes et dommages). Le nouveau fonds jouerait un rôle complémentaire dans ce dispositif plus large. La question est cependant de savoir quelle est l’étendue de ce rôle, les pays en développement voulant un fonds de service complet qui comble les nombreuses lacunes du régime existant, et les pays développés voulant quelque chose de beaucoup plus restreint.
Qui fournira le financement et qui le recevra ?
Les opinions sont mitigées et très controversées sur qui devrait fournir le financement. Dans l’ensemble, les pays développés soulignent la nécessité de trouver de nouvelles sources de financement à plus grande échelle. La Suisse, par exemple, a suggéré que le financement provienne d’un large éventail de sources telles que des instruments innovants de type « pollueur-payeur » prélevés au niveau national, comme une taxe nationale sur le carbone, et que les industries fortement émettrices pourraient également contribuer. L’Union européenne a également évoqué la possibilité d’une taxe sur les combustibles fossiles. Le Sénégal a fait valoir que la majorité des fonds devraient provenir de subventions publiques pour éviter d’aggraver le fardeau de la dette existante et que les financements ne devraient pas dépendre de la capacité des donateurs à lever des fonds (c’est-à-dire que l’accent devrait être mis sur les pays développés qui prennent des engagements, après quoi il leur appartient de déterminer comment réaliser ces fonds au niveau national).
Quant à savoir qui reçoit les fonds, les pays en développement veulent que tous les pays en développement bénéficient du fonds. Mais d’autres, comme la Suisse, disent que seules les nations « très vulnérables » devraient en bénéficier, ce qui, selon eux, signifie les pays les moins avancés et les petits États insulaires en développement.
Un enjeu majeur pour l’Afrique
Parmi les autres questions non résolues figurent les aspects juridiques du fonds, tels que ses privilèges et immunités dans les pays (c’est-à-dire ses droits convenus d’opérer dans les pays sans que lui ou son personnel ne fassent l’objet de poursuites judiciaires nationales pour avoir entrepris son travail officiel), ainsi que structure potentielle du conseil d’administration. Certains suggèrent qu’elle soit calquée sur l’approche du conseil d’administration des Fonds d’investissement climatique de la Banque mondiale.
Avec de nombreux pays africains parmi les plus vulnérables au changement climatique dans le monde, le continent a un intérêt considérable dans la conception et l’opérationnalisation du fonds pour les pertes et dommages. Comme Alpha Kaloga, représentant le Groupe africain des négociateurs, l’a expliqué à l’ouverture des pourparlers de Bonn sur le climat, il est estimé que « les PIB des pays africains sont affectés entre 5 et 15 % par les pertes et dommages dus au changement climatique ».
Alors que nous avançons vers la COP28, et conscients du calendrier de travail serré du Comité de transition, les parties devront résoudre leurs différends rapidement si les éléments clés de la conception du fonds doivent être finalisés à temps.
Une version de cette pièce a été initialement publiée sur Fil sur le climat africain.