Réflexions de l'ancien administrateur du NSFAS, le Dr Randall Carolissen, sur ce qui n'a pas fonctionné, ce qui a fonctionné et quelles réformes sont nécessaires.
Ayant fait partie de la NSFAS entre 2018 et 2020 et fort de mon expérience dans l'enseignement supérieur, on m'a demandé à plusieurs reprises dans différents cercles quel était mon point de vue compte tenu des défis sans fin de cette institution importante.
Il y a des moments dans la carrière où un appel arrive non pas parce qu'il est pratique, mais parce qu'il est nécessaire. En août 2018, la ministre Naledi Pandor m'a demandé d'assumer le rôle d'administrateur au NSFAS. Je ne cherchais pas un nouveau défi. À l'époque, j'étais chez SARS, profondément investi dans un programme de modernisation qui fonctionnait et fonctionnait à la pointe du maintien de la souveraineté fiscale de l'Afrique du Sud.
Quitter un environnement aussi enrichissant et stimulant me paraissait prématuré. Les termes de référence convenus étaient d'une grande portée, confiant les pouvoirs du conseil d'administration et de l'exécutif à l'administrateur.
La décision n’était pas évidente. Lorsque j'ai consulté mes amis et ma famille pour savoir si je devais accepter le poste du NSFAS, ils ont été horrifiés que j'envisageais même de l'accepter. Mon fils l’a dit sans détour : « Je pense que papa a perdu la tête. »
Pourquoi NSFAS était important personnellement
Lorsque j’ai réfléchi à ce que représente le NSFAS et aux enjeux s’il continue à échouer, j’ai été sorti de ma zone de confort. Mes raisons pour accepter ce rôle étaient aussi personnelles que professionnelles.
Dans les années 1980, une bourse de l’État m’a permis d’étudier à l’Université du Cap-Occidental. Cela est venu du Département des Affaires de Couleur, un système créé pour perpétuer le dogme de l’apartheid et que je n’ai aucun intérêt à célébrer. Pourtant, à ce moment-là, la bourse conditionnelle a ouvert une porte qui autrement serait restée fermement fermée.
Ce parcours vers l’enseignement supérieur et la progression de carrière qui a suivi m’ont laissé une conviction durable : lorsque l’État finance correctement les étudiants, des vies peuvent être transformées. Elle donne aux jeunes un réel espoir d'un avenir meilleur, modifie la trajectoire des familles et, au fil du temps, remodèle les échelles d'aspiration de la société.
Au mieux, le NSFAS a été conçu dans notre ordre démocratique pour être précisément cet instrument : un moyen de parvenir à une justice réparatrice à grande échelle.
La promesse démocratique du financement des étudiants
Depuis sa création, le NSFAS a financé plus de 4,5 millions d'étudiants, ce qui représente un investissement de plus de 171 milliards de rands dans le capital humain et dans l'accélération de la mobilité sociale parmi les personnes auparavant privées de droits. La grande majorité de ces bénéficiaires étaient des étudiants de première génération. Beaucoup ont ensuite assumé des rôles de leadership dans toute l’Afrique du Sud, emportant avec eux l’opportunité rendue possible par le financement public.
Ce n’est pas une abstraction. C’est la promesse d’une démocratie en Afrique du Sud devenue réalité.
Ce que j’ai découvert à mon arrivée était une institution vide de sens : une institution dépourvue de la gouvernance, des systèmes et de la capacité opérationnelle attendus d’une entité responsable de budgets se chiffrant en dizaines de milliards de rands.
Les signes avant-coureurs étaient déjà clairs. En juillet 2018, les auditeurs avaient délivré à la NSFAS un rapport NOCLAR, citant un non-respect important de la loi sur la gestion des finances publiques. Une évaluation de PricewaterhouseCoopers a révélé une infrastructure TIC qui était, en termes pratiques, dysfonctionnelle et inadaptée à son objectif.
La faiblesse institutionnelle a été aggravée par un changement politique majeur. En décembre dernier, le président Zuma avait annoncé le passage des prêts à un système de bourses complètes pour les nouveaux étudiants. La politique avait des mérites considérables, mais elle a été élaborée sans les systèmes, le personnel ou la planification nécessaires pour la mettre en œuvre correctement.
Au moment où j’ai pris mes fonctions en août 2018, la plupart des étudiants de cette année universitaire n’étaient toujours pas financés. Les universités étaient perturbées par des vagues de protestations et le secteur de l’enseignement supérieur dans son ensemble était au bord de la paralysie.
Notre priorité immédiate était de stabiliser le soutien aux étudiants déjà inscrits dans le système. En six semaines, nous avons débloqué 13 milliards de rands en appliquant des analyses de données intensives, en rapprochant les comptes et en faisant correspondre les dossiers des étudiants dans les bases de données fragmentées du campus. Nous avons accéléré le transfert des frais de scolarité vers les universités, conclu des accords avec les fournisseurs d’hébergement et sauvé une année universitaire 2018 qui était véritablement menacée.
Cette stabilité a permis de planifier la rentrée universitaire 2019 et de commencer à concevoir et mettre en œuvre des systèmes plus durables.
Aucun de ces travaux n’était simple. L’architecture de données dont nous avons hérité manquait de conception et de cohérence. Le déblocage de ces fonds a nécessité un travail technique détaillé et peu glamour, réalisé sous une pression extrême et avec très peu de sommeil.
Deux décisions controversées
Deux décisions prises au cours de cette première période ont suscité de vives controverses et méritent d’être revisitées.
• Annulation de l'appel d'offres de la Banque Mutuelle VBS. L'appel d'offres pour le paiement des paiements aux étudiants avait été attribué alors que la banque se trouvait déjà en grave difficulté financière, ce qui témoigne d'un manque critique de diligence raisonnable. Nous l'avons annulé. L’effondrement ultérieur de VBS et les poursuites qui ont suivi sont désormais de notoriété publique.
• Abandon du système de bons SBux. Le système SBux dictait où et comment les étudiants pouvaient dépenser leurs allocations. Après enquête, il s'est avéré qu'il était criblé de fraude et d'activités criminelles syndiquées. Au-delà de la corruption, son problème le plus profond résidait dans le postulat sur lequel il reposait : on ne pouvait pas faire confiance aux étudiants adultes pour gérer leurs propres finances.
Cette réforme a également créé un espace pour davantage d’innovation alors que le système d’enseignement supérieur était paralysé par le COVID-19. Le NSFAS a pu réorienter une partie de l'allocation d'apprentissage, auparavant déguisée en allocation pour livres qui permettait principalement un accès sans restriction aux libraires, vers la fourniture d'ordinateurs aux étudiants.
L'appel d'offres initial pour les ordinateurs portables, destiné aux étudiants universitaires et de l'EFTP, a été annulé en raison d'ingérences politiques dans le processus de passation des marchés. Une fois résolu, le programme a contribué à atténuer les difficultés liées au COVID et est depuis devenu fermement institutionnalisé.
Les spectres d’étudiants ivres ont été invoqués en vain pour me persuader de maintenir le contrôle en continuant à émettre des bons d’achat. Nous avons supprimé tous les intermédiaires du canal de paiement et les avons remplacés par des paiements directs. Les paiements directs restent le choix logique, même si les recommandations et les plans que j’ai présentés en 2020 n’ont toujours pas été mis en œuvre.
À la fin de mon mandat, les résultats de l’administration étaient mesurables.
Le NSFAS a reçu son premier audit sans réserve de l'Auditeur général depuis 2011. Le score de performance annuel est passé de 12,5 % en 2018 à plus de 80 % en 2019. À mesure que la base de bénéficiaires s'est élargie, le crédit parlementaire est passé de 22 milliards de rands à 35 milliards de rands.
Les enquêtes médico-légales ont également découvert plus de 440 000 dossiers d'étudiants irréguliers, représentant 7,5 milliards de rands de dépenses irrégulières. Cela a nécessité une reformulation du rapport annuel 2018, mais a également donné à l’institution, pour la première fois, une image honnête de l’ampleur du problème dont elle avait hérité.
Aucun de ces travaux n’a été réalisé sans coût personnel. Les experts techniques amenés à soutenir le processus ont reçu des menaces de mort. Des campagnes de diffamation ont été diffusées dans les médias. L’environnement était, pour le dire clairement, une zone de guerre.
Ce qui est le plus troublant, avec le recul, c’est ce qui s’est passé après l’administration. Une équipe de travail ministérielle a été créée avec un mandat clair : traduire les acquis réalisés pendant l'administration en une base institutionnelle durable. Ses recommandations correspondaient étroitement à ce que nous avions fait et à ce que nous avions proposé.
Pourtant, ces recommandations soigneusement étudiées n’ont pas été retenues. Il est difficile d’éviter de conclure qu’ils ont été délibérément abandonnés.
En 2020, nous avions signalé 40 000 cas de financement irrégulier à l’UES et demandé l’utilisation de ses pouvoirs pour assigner à comparaître des dossiers personnels. En 2024, le Président a publié une proclamation qui, combinée à la tenue de registres que nous avions mise en place, pourrait soutenir des recouvrements à grande échelle et, le cas échéant, des poursuites pénales contre ceux qui ont agi avec malveillance et en toute impunité.
Le NSFAS a désormais été placé sous administration à trois reprises en une seule décennie, récupérant à chaque fois du terrain qui avait ensuite été à nouveau perdu. Je soulève cette question non pas pour remettre en question le passé, mais parce que le modèle est important pour la suite.
Le ministre de l'Enseignement supérieur et de la Formation, Buti Manamela, a été direct quant à la nécessité d'une réforme fondamentale au sein du NSFAS, en particulier en matière de gouvernance et de responsabilité.
Les réformes requises au NSFAS sont bien documentées et méritent d’être répétées. Il ne s’agit pas d’ajustements cosmétiques ; ils vont au cœur de la manière dont une institution d’importance nationale doit fonctionner si elle veut servir les étudiants de manière fiable et intègre.
Les étudiants doivent recevoir leur financement directement sur leur propre compte, tous les intermédiaires étant retirés de la chaîne de décaissement.
Les systèmes technologiques du NSFAS doivent être reconstruits à partir d'une véritable évaluation des besoins institutionnels, plutôt que corrigés progressivement, comme c'est le cas depuis des années.
Les données d'éligibilité doivent être soumises à une validation croisée en temps réel avec le SARS, le ministère de l'Intérieur et le ministère du Développement social. Ceci est à la fois réalisable et nécessaire pour une détermination précise de l’éligibilité.
La composition du conseil d’administration et les structures de gouvernance doivent être conçues pour soutenir la performance institutionnelle, plutôt que pour représenter des groupes sectoriels.
Les audits de style de vie et la vérification appropriée des nominations à des postes de direction ne sont pas des extras facultatifs. Ce sont des garanties essentielles pour une institution responsable de l’argent public et de l’avenir des étudiants.
L’Afrique du Sud reste l’une des sociétés les plus inégalitaires au monde et l’enseignement supérieur reste l’un des moyens les plus fiables de sortir de la pauvreté. Un NSFAS fonctionnant correctement n’est donc pas une question technique limitée au secteur de l’enseignement supérieur. Il s’agit de tester si l’État démocratique peut respecter l’un de ses engagements les plus fondamentaux : le lieu de naissance et le salaire de vos parents ne devraient pas déterminer si vous pouvez accéder à l’éducation nécessaire pour construire votre vie.
Chaque année où le NSFAS ne fonctionne pas comme il le devrait, cet engagement est rompu pour des centaines de milliers d’étudiants et leurs familles. L’impact du NSFAS transcende les avantages individuels. Les retombées économiques sont vastes et transformatrices, et le confort d’être financé et nourri s’est avéré améliorer considérablement les taux de réussite des étudiants.
J'ai accepté ce rôle en 2018 dans cet esprit, et j'y réfléchis dans le même esprit maintenant. Cette précieuse institution peut fonctionner. En 2020, une équipe d’experts patriotiques avait démontré que le NSFAS pouvait être stabilisé, redressé et engagé sur la voie de progrès mesurables.
Ce qu’il faut maintenant, c’est une volonté politique soutenue : pour mettre en œuvre les réformes déjà comprises ; pour protéger la capacité technique qui rend la livraison possible ; et gouverner l'établissement d'une manière qui sert les étudiants.
Des institutions solides et des systèmes bien conçus offrent la résilience nécessaire pour transformer les intentions politiques en résultats durables. Ils contribuent également à protéger l’institution de la corruption, de la recherche de rente et des échecs récurrents qui continuent de saper les nobles intentions du NSFAS.
Le ministre a signalé cette intention. J'espère, pour le bien de tous les étudiants qui attendent une décision de financement, que cette fois-ci, cela tiendra.
