Le mois prochain, le 46e Sommet ordinaire des chefs d'État et de gouvernement de la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC) se tiendra à Durban, accueilli par l'Afrique du Sud en tant que président actuel.
Organisé chaque année, le sommet est l'organe décisionnel le plus élevé du bloc, définissant son orientation politique globale et prenant des décisions clés sur les questions régionales, économiques et de sécurité.
Alors que la SADC se prépare à un accord, il convient de réfléchir à l’état de la démocratie dans la région et à la mesure dans laquelle le bloc réalise son engagement collectif à la promouvoir.
Ce mois-ci, le président zimbabwéen Emmerson Mnangagwa, lui-même arrivé au pouvoir à la suite de l'intervention militaire qui a renversé Robert Mugabe en 2017, a signé une loi prolongeant sa présidence jusqu'en 2030.
En octobre dernier, Madagascar a connu une prise de pouvoir militaire qui a entraîné la destitution du président Andry Rajoelina et sa suspension de l'Union africaine.
Le même mois, les élections générales en Tanzanie ont déclenché de nombreuses protestations suite à des allégations d'irrégularités électorales, de suppression des partis d'opposition et d'exécutions extrajudiciaires perpétrées par les forces de sécurité.
Les rapports suggèrent que des milliers de manifestants ont été tués lors des troubles qui ont suivi. Des scènes similaires se sont déroulées un an plus tôt au Mozambique, à la suite des élections générales d'octobre 2024, où les manifestations post-électorales et la violente répression menée par l'État ont fait des centaines de morts et infligé d'importants dégâts économiques.
Dans ces cas et bien d'autres, la réponse de la SADC est soit arrivée trop tard pour prévenir les crises et la violence, soit a refusé toute condamnation publique sérieuse.
Le Traité fondateur de la SADC engage ses membres envers les principes des droits de l'homme, de la démocratie et de l'État de droit. Il appelle à la promotion de « valeurs politiques, de systèmes et d’autres valeurs partagées transmises par des institutions démocratiques, légitimes et efficaces ».
Les États membres se sont également engagés à empêcher les changements de pouvoir anticonstitutionnels et à organiser des élections libres et équitables conformément aux principes et lignes directrices régissant les élections démocratiques de la SADC.
Bien que ces engagements soient régulièrement réaffirmés dans les communiqués, protocoles et plans stratégiques des sommets, la SADC continue d'avoir du mal à demander des comptes aux États membres lorsqu'ils s'engagent dans une répression étatique ou dans des actions qui sapent la démocratie et conduisent à des crises constitutionnelles, à l'instabilité et à la violence.
Le défi de faire progresser un engagement collectif envers les normes démocratiques au sein de la SADC n’est pas nouveau et peut en partie être attribué aux origines du bloc.
Les racines de la SADC résident dans la Conférence de coordination du développement de l'Afrique australe (SADCC), fondée en 1980 par les États de la ligne de front en tant que coalition visant à réduire la dépendance économique à l'égard de l'Afrique du Sud et à former un front uni contre le régime de l'apartheid.
Cette lutte commune contre le colonialisme et le régime de la minorité blanche a forgé des normes profondes de solidarité politique et de non-ingérence.
Ces normes ont bien servi la cause de la libération, créant un front uni contre l’État d’apartheid et ses alliés internationaux.
Cependant, ils se sont révélés difficiles à concilier avec les engagements de gouvernance démocratique adoptés par la SADC lors de sa reconstitution en communauté économique régionale en 1992.
Ces engagements appellent les États à se tenir mutuellement responsables et à forger un ensemble commun de normes démocratiques. Au lieu de cela, l'instinct de serrer les rangs et d'éviter les critiques publiques à l'égard de ses membres continue de façonner la façon dont les États de la SADC interagissent les uns avec les autres et entrave la capacité du bloc à demander des comptes aux membres qui transgressent ou à intervenir efficacement dans les moments de crises de gouvernance, qui sont traitées comme des affaires intérieures.
Cet instinct s’étend également à la manière dont la SADC s’engage avec la société civile, ce que le bloc perçoit souvent comme une ingérence financée par l’étranger dans les affaires intérieures.
En 2012, Laurie Nathan, auteur de Community of Insecurity: SADC's Struggle for Peace and Security in Southern Africa, affirmait que la réticence des États de la SADC à céder une certaine partie de leur souveraineté aux structures régionales et à adopter un régime de sécurité collective englobant des règles formelles, une prise de décision contraignante et la possibilité d'ingérence dans les affaires intérieures avait profondément nui à l'efficacité du bloc sur les questions de paix et de sécurité.
Réformer cette dynamique ne sera pas facile. La SADC n’a aucun statut ni autorité transcendante. Comme le soutient Nathan (2012), « la capacité et l’orientation d’une organisation régionale découlent de, et sont limitées par, la capacité et l’orientation de ses États membres ». Cela signifie qu’à mesure que les États membres dérivent davantage vers l’autoritarisme, le bloc deviendra de moins en moins capable de faire progresser les normes démocratiques qu’il est tenu de respecter par le traité, ce qui entraînera un nouvel effondrement de l’État de droit, des conflits et une instabilité.
Cela signifie également que la voie vers la réforme viendra probablement d’un noyau d’États membres démocratiques prêts à faire pression en faveur du changement. Même si le paysage politique actuel de la région n’est peut-être pas immédiatement propice à cela, l’Afrique du Sud, en tant que présidente, peut s’efforcer de réaliser des progrès progressifs mais significatifs.
Pour contourner la norme de non-ingérence, l’Afrique du Sud pourrait faire pression en faveur d’un mécanisme permettant à la SADC d’initier un engagement précoce (que ce soit par le biais d’une diplomatie préventive, de missions d’enquête ou de médiation) sans attendre une invitation explicite de l’État concerné.
Un État membre pourrait bien sûr toujours refuser l’entrée à une mission de la SADC, mais le but est d’augmenter le coût diplomatique du refus et de faire porter la charge de la justification sur l’État qui bloque l’engagement plutôt que sur la région qui le demande.
Il existe un précédent continental à ce sujet. L'article 4 (h) de l'Acte constitutif de l'UA lui accorde le droit d'intervenir dans un État membre dans des circonstances graves.
L’article 25 du Protocole de 1999 sur le mécanisme de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) autorise également une intervention sans le consentement exprès de l’État en question.
Cette disposition a été effectivement invoquée par la CEDEAO à plusieurs reprises, la plus récemment lors de la crise constitutionnelle gambienne de 2016-2017. Ces instruments pourraient être utilisés pour modéliser un mécanisme adapté à l’histoire de la région et aux normes de non-ingérence.
Un tel mécanisme définirait des déclencheurs spécifiques, tels que l'ampleur des pertes civiles, la suspension des processus constitutionnels ou le refus persistant d'un gouvernement de s'engager, qui activeraient automatiquement la machine diplomatique de la SADC.
Cela rendrait difficile pour un seul membre de faire obstacle à une mission diplomatique de la SADC tout en respectant le principe selon lequel l'intervention doit être proportionnée et fondée sur des critères.
Un autre domaine dans lequel l'Afrique du Sud pourrait progresser sous son mandat de président est la question de l'engagement de la SADC avec la société civile sur les questions de paix et de sécurité.
Historiquement, la SADC a été relativement plus ouverte à impliquer la société civile dans son programme d'intégration régionale, mais il n'y a eu aucun canal structuré pour la contribution de la société civile au travail de l'Organe sur la gouvernance, la prévention des conflits et les questions connexes de paix et de sécurité.
Même si l’implication de la société civile dans une médiation de première voie n’est peut-être pas appropriée, la société civile peut jouer un rôle important dans l’alerte précoce et fournir des connaissances précieuses sur la dynamique de la sécurité locale.
Le Réseau d’alerte précoce et de réponse de la CEDEAO (ECOWARN), par exemple, intègre la société civile dans son travail d’alerte précoce et de prévention des conflits à travers un réseau d’OSC qui collectent des informations sur le terrain et les transmettent à l’organisme régional.
Des initiatives similaires pourraient être développées au sein de la Structure de médiation, de prévention des conflits et de diplomatie préventive (MCPPD) de la SADC, qui comprend le Panel des aînés (PoE), le Groupe de référence sur la médiation (MRG) et l'Unité de soutien à la médiation (MSU), renforçant les capacités d'alerte précoce du bloc et permettant une diplomatie préventive et une médiation plus efficaces.
Plutôt que d'espérer que la prochaine crise produira un gouvernement hôte plus coopératif, l'Afrique du Sud devrait profiter de son mandat de présidence pour défendre des mesures qui répondent aux défis de conception structurelle au cœur des limites de la SADC et promouvoir des mécanismes qui permettent un engagement plus précoce, abaissent les obstacles à la diplomatie préventive et créent un espace permettant à la société civile de contribuer au travail de paix et de sécurité du bloc.
